De beste beleidsbuffer is een apart fonds voor infrastructuur, onderwijs en onderzoek (Dick van Wensveen, Opinie & Dialoog/fd, 15 april)
# De Nederlandsche Bank en het Internationaal Monetair Fonds zijn het oneens over de besteding van het overschot op de overheidsbegroting dat er volgens het CPB en het IMF voor dit en volgend jaar zit aan te komen. Het CPB raamt dit overschot op € 3,5 miljard, oftewel 0,5% van het bruto binnenlands product (bbp). Het IMF komt op bijna dezelfde raming en meent bovendien dat Nederland zich een begrotingstekort van 0,5% zou kunnen veroorloven. Dat zou op een bestedingsruimte van tussen de € 3,4 mrd en € 6,8 mrd euro neerkomen.
De oppositie is in de afgelopen parlementaire periode onder Rutte2 machteloos geweest en niet in staat om een eendrachtig oppositioneel geluid te laten horen vanwege verschillende accenten binnen de oppositionele fracties. SP en PVV konden alléén verbaal kakelen en dat zette Rutte dus nooit onder druk. GL en D66 verschilden onderling teveel vanwege de prioriteit van het economisme (GL) om het neoliberalisme – eenzijdig economisch liberalisme – van D66 een effectief tegengeluid te geven. Nu D66 en GL aan dezelfde onderhandelingstafel zitten wordt het spannend in hoeverre beide tot een gezamenlijke beleidslijn kunnen komen.
Maar met de tekst van emeritus Van Wensveen in de hand kan nu ook worden geconcludeerd dat een eenduidig oppositiegeluid op voorhand al onmogelijk was. En daardoor werd ook een effectieve oppositie onmogelijk gemaakt. En de verkiezingsuitslag maakte dat ook duidelijk: beide partijen verloren als gevolg van de voorspelde nek-aan-nek race in de peilingen tussen VVD en PVV die bijlange na niet juist bleek en dat was tijdens voorgaande verkiezingen ook al zo. In die zin was de PVV dus een even groot verliezer als de SP.
Maar de analyse van Van Wensveen maakt ook duidelijk waarom dat zo is: als er internationaal zoveel verschil van mening bestaat en de economische theorie eigenlijk geen basis heeft om tot een redelijke overeenstemming op hoofdpunten te komen, dan heeft onze ‘oppositie’ verder geen poot om op te staan. En het enige wat de internationale gremia als DNB, CPB en IMF (en de niet genoemde Europese Commissie vanwege de EMU-normen) resteren als ‘onafhankelijke’ wetenschappers is om met het internationale economische forum als het IMF om de tafel te gaan zitten en de bestaande meningsverschillen uit te praten. Waarom komen de ‘drie’ genoemde organen niet tot een gezamenlijke visie en waarom zou het IMF even goed geïnformeerd moeten of kunnen zijn als beide Nederlandse ‘counterparts’, want vanzelfsprekend is dat mijns inziens geenszins. Binnen de Nederlandse data zitten andere meetinstrumenten dan de IMF-data vanwege het internationale vergelijkende karakter ervan.
# Het IMF beveelt aan deze substantiële bestedingsruimte proactief te benutten om de economische groei in de toekomst veilig te stellen. Extra investeringen zijn nodig in onderwijs en in onderzoek en ontwikkeling (R&D) en lasten op arbeid moeten omlaag om de werkgelegenheid te stimuleren. DNB daarentegen vindt dat het begrotingsoverschot niet uitgegeven moet worden maar gebruikt om in de toekomst het begrotingsbeleid minder procyclisch te maken. Daarvoor ‘is het zaak dat de overheid in gunstige economische tijden streeft naar een begrotingsoverschot’, schrijft president Klaas Knot in het Jaarverslag 2016. ‘De conjuncturele beweging in het tekort is in Nederland vrij fors; zij ligt gemiddeld tussen de 3% en 4% bbp. Op basis hiervan is een overschot van zo’n 1% bbp in economisch goede tijden nodig om voldoende marge te hebben ten aanzien van de Europese 3%-norm voor het begrotingstekort’, aldus Knot. Bij een begrotingsoverschot van 1% wordt het effect van een mogelijke conjuncturele terugval van 3% tot 4% dus afgezwakt en kunnen dan noodzakelijke bezuinigingen worden uitgesteld of verminderd.
DNB speelt het economisch gezien ‘op safe’, en voldoet daarmee aan de taak van deze centrale bankier.
# Met zo’n overschot wordt wat je kunt noemen een beleidsbuffer gecreëerd. Maar dat is geen financieel beschikbare buffer, het is geen appeltje voor de dorst in latere jaren. Een begrotingsoverschot komt automatisch ten gunste van de staatsschuld. Je kunt er geen nuttige bestedingen mee doen in latere jaren. Wat dan gebeurt is dat de in Nederland toch al lage staatsschuldratio (ruim onder de EU norm van 60%) nog lager wordt. De ruimte onder deze 60% kan natuurlijk óók als een beleidsbuffer worden opgevat, maar de 60%-grens heeft in Nederland nooit veel aandacht gehad omdat deze nooit is overschreden in de mate zoals dat in landen als België, Frankrijk en Italië het geval is.
Mijns inziens is de opmerking ‘Je kunt er geen nuttige bestedingen mee doen in latere jaren’ cruciaal, maar politiek dodelijk omdat de oppositie hiermee niet uit de voeten kan en dus schaakmat wordt gezet. Hier bestaat dus een – eeuwig sluimerend – conflict tussen de ‘waakhond’ DNB en de feitelijke oppositie in de Kamer, de politiek van alledag. DNB kennen we ook als een ‘theoretisch’ orgaan, dat aangeeft hoe de politiek ‘moet’ opereren, maar waar de politiek niet naar luistert vanwege die ‘onpraktische’ standpunten van DNB. De nasale en ambtelijke uitspraken van de vorige president van DNB Wellink waren symbolisch voor die naargeestige adviezen, die dus ook in de wind werden geslagen en waar niemand binnen of buiten de politiek naar luisterde; de jaarlijkse ‘verplichte persconferenties’ voor de vorm maar niet om de inhoud. Omdat de politiek toch niet luisterde werd dat toezichthoudend orgaan ook machteloos. Een weeffout in het systeem dus.
Infrastructuur
Op grote infrastructurele werken aan wegen, het spoor en de dijken is de laatste jaren bezuinigd, terwijl de belasting ervan juist is toegenomen.
# Aflossing van de staatsschuld kan moeilijk als prioriteit beschouwd worden. De schuld als percentage van het bbp is relatief laag en de rentevoet is laag. In het verleden namen de rentekosten een aanzienlijk groter deel van de rijksbegroting in beslag dan nu. Ook als de rente weer stijgt en er door economische malaise weer begrotingstekorten ontstaan, zullen de rentelasten nog lang niet de niveaus van vroeger bereiken.
Nieuwe ontwikkelingen dus binnen de theorievorming van de overheidsfinanciën!
# Het door het IMF bepleite alternatief — extra investeringen in onderwijs en R&D — verdient daarom de voorkeur. Het IMF wijst op zwakke plekken in de Nederlandse economie. De investeringen in R&D lopen in verhouding tot het bbp achteruit. Op R&D-terrein presteert Nederland benedengemiddeld in Europa. Op grote infrastructurele werken aan wegen, het spoor en de dijken is de laatste jaren systematisch bezuinigd terwijl de belasting daarvan is toegenomen. De energietransitie staat voor de deur. Klimaatbeheersing eist meer overheidsinspanning dan nu budgettair geleverd wordt.
De tweede weeffout is ‘Op grote infrastructurele werken aan wegen, het spoor en de dijken is de laatste jaren systematisch bezuinigd terwijl de belasting daarvan is toegenomen’: dat op deze begrotingspost systematisch bezuinigd werd, was onvermijdelijk in verband met de 3%-EMU-norm. En dat terwijl ‘de belasting daarvan is toegenomen’. Dit is dus een onlogische constrictie en vloeit voort uit de onlogica van de EMU-normen die ondeugdelijk zijn.[1]
# DNB vreest mogelijk dat ‘de politiek’ met het begrotingsoverschot aan de haal gaat. Dit gevaar is natuurlijk aanwezig. Een methode om het te voorkomen is het deponeren van het overschot in een apart bestuurd fonds dat bijdragen levert aan overheidsinvesteringen op bovengenoemde terreinen. Zo mogelijk nog ten laste van de begroting 2017 zou € 3,5 mrd aan dit fonds bijgedragen moeten worden, ervan uitgaande dat nog eens € 3,5 mrd besteed wordt aan lastenverlichting. € 7 mrd zal tot een aanvaardbaar begrotingstekort tussen 0 tot 0,5% leiden. Als de begroting 2018 ook een overschot toont zou wederom een dotatie aan het fonds gegeven moeten worden.
Zolang er geen ‘werkbare’ relatie bestaat tussen DNB en (de oppositie in) de Kamer (en het kabinet?), berusten deze berekeningen op speculatie. En onder ‘werkbaar’ versta ik het onderling serieus nemen van beide organen, want zolang er geen sprake is van materiële (formeel bestaan er natuurlijk de grondwettelijk afgebakende) werkafspraken, houdt alles op.
# Het vroegere Fonds Economische Structuurversterking toont hoe de financieringen toe te wijzen en te beheren zijn. Financieringstoezeggingen, vast te stellen door een onafhankelijk orgaan van deskundigen, zullen meestal een lange termijn karakter hebben. Verantwoording achteraf aan het parlement. Nog niet toegewezen of nog niet opgenomen gelden blijven beschikbaar; mocht in volgende jaren bezuinigd moeten worden, dan blijven deze middelen buiten schot omdat zij ten laste kwamen van een eerder begrotingsjaar. Het fonds zal zo bijdragen aan een meer anticyclische vormgeving van de overheidsfinanciën.
De vraag is of ‘Financieringstoezeggingen, vast te stellen door een onafhankelijk orgaan van deskundigen’ enige zin hebben omdat ook een ‘onafhankelijk orgaan van deskundigen’ in de ogen van Kamerleden niet serieus wordt genomen omdat ze de praktijk van het politiek bedrijven niet kennen en/of begrijpen. Ieder advies wordt kortom voor kennisgeving aangenomen. Binnen het kader van deze oude regelingen (Fonds Economische Structuurversterking) is het geen wonder dat dit fonds klaarblijkelijk niet heeft gefunctioneerd.
Er is kortom nog heel veel werk aan de winkel vooraf een evenwichtige werkverdeling is ontstaan tussen Kamer, regering en adviesraden. Nu lijkt het nog nergens op, en doet men niet voor niets er het zwijgen toe. De enige structurele oplossingsoptie is dat alle adviezen via de pers en landelijke dagbladen bekend worden gemaakt zodat er een publiek debat mogelijk wordt.
[Dick van Wensveen is oud-bankier en oud-hoogleraar aan de UvA en EUR.]
[1] Zie Coen Teulings, e.a. Europa in crisis. 2011, p.134-135 en Willem Vermeend & Ronald van Gessel, De euro, Europa en onze economische toekomst, 2010, p. 47:
Willem Vermeend & Ronald van Gessel, De euro, Europa en onze economische toekomst. Over de val, het herstel, de strijd met de dollar, de dubbele dip. Einstein Books, Den Haag 2010 p.47-48
Speelbal van de politiek
‘De euro is van meet af aan een speelbal van de politiek geweest. In naam is de Europese Centrale Bank onafhankelijk, maar al sinds de eerste tekortoverschrijding in 2003 was de politiek er als de kippen bij om een eigen uitleg te geven aan het Stabiliteits- en Groeipact, dat door de toenmalige voorzitter van de Europese Commissie, Prodi, ‘dom’ werd genoemd. Er moest in slechte tijden ruimte komen om het financiële elastiek op te rekken, om dan in goede tijden de zaal weer recht te breiden. Strak vasthouden aan de 3%-norm was volgens Prodi kortzichtig. De Fransen benadrukten nog eens dat het Stabiliteits- en Groeipact heette, met de nadruk op het genereren van groei. Die zou worden afgeknepen als er te veel werd bezuinigd. Ook schroomden de Fransen niet zich openlijk met rentenbeleid van de ECB te bemoeien. Tijdens het hoogtepunt van de financiële crisis werd de euro gezien als de ultieme munt. De Amerikaanse economie lag op zijn gat, Lehman Brothers was omgevallen, de banken leenden niet meer aan elkaar en de dollar werd ongewenst papier. Als gevolg hiervan vluchten internationale beleggers in de euro, die al die Europese landen zo mooi bij elkaar had gehouden. Zonder euro, met landen die allemaal een eigen munt hadden, was het een bloedbad geworden. Europa zou in de maalstroom van de economische crisis ten onder zijn gegaan, zo is de heersende opinie onder internationale economische experts.
(…)
‘Maar zo makkelijk als het leerboekje van vroeger is het niet. Door de globalisering is er veel veranderd en daar kan een aantal lessen uit worden getrokken. De eerste is dat een munt uiteindelijk zo sterk is als de onderliggende economie van het land of de landen die de munt voeren. Op het moment dat het goed gaat met de Amerikaanse economie, vergaat het de dollar ook beter, ondanks de gigantische Amerikaanse staatsschuld van meer dan 13.000 miljard dollar en een begrotingstekort van boven de 10%. De Amerikaanse economie is nog steeds de grootste ter wereld en de Chinezen hebben 1800 miljard dollar van hun deviezenreserves van 2400 miljard dollar in Amerikaanse Treasury Bills belegd. Er is voor China dus geen gemakkelijke weg terug. (…)
Coen Teulings e.a., Europa in crisis. Balans 2011, p.133-135:
‘Of de markten na de start van de EMU daadwerkelijk niet geloofden in de Europese no-bailout clausule, is moeilijk te zeggen. Voor zover bekend is het de handelaren indertijd niet gevraagd. Wat we wel kunnen zeggen is dat de no-bailout clausule niet overeind is gebleven. Griekenland, Ierland, Portugal, maar ook Italië en Spanje zijn uiteindelijk linksom of rechtsom geholpen door ‘Europa’. En beleggers die daarop hebben geanticipeerd, hebben vooralsnog gelijk gekregen in die zin dat met die hulp alle landen alle uitstaande schuld en rente netjes op tijd hebben afbetaald. Het derde slot op de deur, de no-bailout clausule is daarmee ook ondeugdelijk gebleken. Geen van de drie mechanismen die ervoor moesten zogen dat landen gezonde overheidsfinanciën zouden nastreven, bleek effectief.
Begrotingsbeleid is niet het hele verhaal
‘Met de huidige onrust in het achterhoofd, is het goed om nog eens stil te staan bij de vraag waarom het Stabiliteitspact niet heeft gewerkt. Alhoewel de theorie van het optimale muntgebied niets zei over het begrotingsbeleid van individuele lidstaten, is het nu wel duidelijk dat het begrotingsbeleid er wel enigszins toe doet. Die landen die voorafgaand aan de Grote Recessie van 2009 onvoldoende hadden gedaan om hun overheidsfinanciën op orde te krijgen, kwamen door de kredietcrisis snel in de problemen. Dit gold uiteraard voor Griekenland, maar ook voor Portugal en Italië. Uit de hand gelopen overheidsfinanciën zijn binnen het eurogebied een recept voor ongeluk, omdat het landen kwetsbaar maakt voor plotseling verlies van het vertrouwen van de markt.
(…)
‘Het Stabiliteitspact zoals we dat hadden, werkte echter niet of nauwelijks. Of bovengenoemde landen zonder grote recessie ook in de problemen waren gekomen, we weten het niet zeker. Of Griekenland, Portugal en Italië de huidige problemen hadden kunnen vermijden als ze zich netjes aan de regels hadden gehouden, weten we ook niet zeker. Wel is vast komen te staan dat het Stabiliteitspact in zijn oorspronkelijke vorm landen er niet van heeft weerhouden tekorten van meer dan drie procent te laten bestaan – en schulden van meer dan 60 procent. Daarvoor zijn meerdere redenen. Ten eerste waren de normen nauwelijks economisch onderbouwd en daardoor erg willekeurig – ‘stom’ zoals Prodi zei. De wereld vergaat niet als een land even de drie-procent-tekortnorm overschrijdt. Dan is in elk afzonderlijk land de politieke druk sterk om de Europese regels maar even te negeren, als dat op dat moment toevallig in het nationale belang lijkt. Met dat idee was natuurlijk de buitensporigtekortprocedure bedacht. Maar ook die werkte niet. Nu is het idee van financiële sancties voor een land dat zijn overheidsfinanciën toch al niet op orde krijgt, sowieso al wat moeizaam. Zouden Europese leiders daadwerkelijk willens en wetens een extra zetje geven aan een land dat toch al in de problemen zit? In de praktijk is het daar nooit van gekomen, omdat de beslissingen tot het opleggen van sancties een politieke was. En politici houden elkaar de hand boven het hoofd, zo is gebleken toen Duitsland en Frankrijk niet werden gestraft voor hun overtreding van het Stabiliteitspact. Grote landen vinden Europa heel belangrijk, maar de binnenlandse politiek toch net wat belangrijker. Kleine eurolanden hebben last van wat Gerrit Zalm het ‘kleinelandensyndroom’ noemt. Kleine landen zullen Frankrijk en Duitsland steunen, tenzij hun directe eigenbelang in het geding is. Bij een te groot tekort van Duitsland is dat niet het geval. Zonder volledige automatische sancties, of sancties die worden opgelegd door een échte onafhankelijke autoriteit, is het zinloos überhaupt over sancties te spreken.’
(…)
