Tags

,

Pak de ministersziekte aan, dat verbetert de band met de burger (René van Slooten, voormalig ambtenaar, onder meer speechschrijver voor diverse ministers, Democratie/Trouw, 19-5-21)

Zowel het landsbestuur als het management van de departementen is de afgelopen decennia in het ongerede geraakt. De toeslagenaffaire en de zwakke aanpak van de coronacrisis zijn de meest recente voorbeelden van een eindeloze reeks incidenten.

De afgelopen veertig jaar zijn er nauwelijks bewindspersonen geweest die níet met de Kamer in aanvaring kwamen over verantwoordelijkheid, geloofwaardigheid, het verstrekken van onjuiste of onvolledige informatie, of over het gedrag van ambtenaren. Iedere keer wordt de burger onthaald op de gênante vertoning van Kamerleden van de coalitiepartijen die zich in bochten wringen om bewindslieden niet af te vallen. Dat gebeurt om de fictie in stand te houden van ‘ministeriële verantwoordelijkheid’, iets wat in werkelijkheid een onmogelijke opgave is. Het beleidsterrein van het gemiddelde departement is te groot en te complex om nog door één of twee bewindslieden gecontroleerd en bestuurd te worden. Het gevolg is dat ministers worden gemangeld tussen ambtenaren, politieke verantwoordelijkheden, partijpolitieke belangen en kritische Kamerleden.

*Dat hier vastgesteld wordt dat de ‘fictie in stand gehouden wordt van ‘ministeriële verantwoordelijkheid’, die neerkomt op ‘iets wat in werkelijkheid een onmogelijke opgave is’, is de enige wanklank van deze tekst. Ministeriele verantwoordelijkheid is een briljante vondst van Thorbecke om de macht van de koning te breken en ingevoerd in 1848. En de belangrijkste reden om deze politieke verantwoordelijkheidsstructuur te handhaven is dat er uiteindelijk altijd iemand aangewezen moet kunnen worden die verantwoording aflegt in de Tweede Kamer. Maar dat verhindert niet dat topambtenaren in de toekomst wel hun eigen rol kunnen verdedigen en rechtvaardigen, zoals de auteur vaststelt, want laten we niet vergeten dat in de kern er een wezenlijk verschil in functieomschrijving bestaat tussen een ambtenaar en een parlementariër als regeringscontroleur: de (beleids- én top)ambtenaar is geselecteerd en benoemd vanwege zijn inhoudelijk-wetenschappelijke expertise terwijl het Kamerlid op de kieslijst staat die door de partijorganisatie is vastgesteld en dat heeft vaak niets met inhoudelijke kwaliteiten te maken, maar alles met politieke markering. Twee heel wezenlijke ‘kwaliteitsverschillen’ dus, namelijk wetenschappelijke kwaliteit die totaal haaks staat op de marketingkwaliteit van de voorlichter of communicatieadviseur. Als dit onderscheid nauwlettend in de gaten kan worden gehouden, kan er al heel wat veranderend worden in de huidige organisatiegrammen en opzet voor de nieuwe bestuurscultuur.

Dat probleem is verergerd sinds het oprichten van de Algemene Bestuursdienst, die de ministeries voorziet van generalistisch opgeleide topambtenaren die iedere vijf jaar rouleren. Daardoor worden ministers geadviseerd door topambtenaren die geen diepgaande inhoudelijke beleidskennis hebben en evenmin veel affiniteit met de organisatie en de mensen aan wie ze leidinggeven. Dat topambtenaren van volksgezondheid tijdens de coronapandemie zijn opgestapt naar functies elders, is tekenend.

Die problemen doen zich voor bij alle departementen waar de ervaren en inhoudelijke vakmensen zijn vervangen door ‘managers’ en ‘procesbestuurders’. Zeker in crisissituaties is dat een garantie voor verkeerde beslissingen. De snelheid en doeltreffendheid waarmee topambtenaren van ministeries, rijksdiensten en provincies met elkaar samenwerkten bij crises zoals de Tsjernobyl-ramp in 1986 en de dreigende overstromingen in 1995, staan in schril contrast met de weifelende aanpak van de coronacrisis, om van het toeslagendrama maar niet te spreken.

*Uit deze alinea wordt met één oogopslag duidelijk wat er allemaal gewijzigd moet worden in de huidige ambtelijke organisatiestructuur, terwijl ook voor de Kamerleden zichtbaar kan – eufemisme! – worden hoe de wisselwerking tussen beleidsambtenaren en parlementariërs in de toekomst geregeld kan én móet worden.

Gelukkig is de onderhuidse ministersziekte inmiddels voor iedereen zichtbaar, wat het praten over een oplossing mogelijk moet maken. En die oplossing bestaat uit het creëren van departementen zonder ministers of staatssecretarissen aan de top, maar wél met deskundige ambtenaren die onder toezicht en controle van het parlement zelfstandig hun taken uit het regeerakkoord uitvoeren. Het idee van zo’n ‘contractdepartement’ is niet nieuw, maar moet nu maar eens in de praktijk worden gebracht. Om de noodzakelijke dualiteit tussen overheid en politiek te herstellen en de democratie weer op het rechte pad te krijgen.

*Dit is een uitstekende gedachte, maar zal niet direct bekend zijn voor de burgers die geen ambtelijke ervaring hebben opgedaan. Daarom behoeft deze passage een volgende toelichting (vanuit politicologische/bestuurskundige hoek bezien), namelijk dat goede beleidsvoorbereidende werkzaamheden kunnen plaatsvinden als in plaats van gespecialiseerde beleidsambtenaren generalisten in teamverband bij elkaar worden gebracht die zich kunnen concentreren op een specifieke beleidsopdracht die vanuit de Tweede Kamer via de minister aan het departement wordt aangeleverd. En dan niet per superspecialist die een bepaald thema of deelonderwerp uitwerkt, maar in teamverband ieder een eigen en dus individuele beleidsnotitie wordt geschreven, die na bijvoorbeeld een week wordt ingeleverd, en door alle teamleden worden beoordeeld en eventueel al vastgesteld. Waarom deze generalistisch-specifieke-combinatie kiezen als aanpak? Omdat de beleidsambtenaar gekwalificeerd is om een volwaardig beleidsconcept te schrijven waarin alle deelaspecten worden opgesomd en met elkaar in verband worden gebracht. Maar iedereen weet ook en dus tegelijkertijd dat iedere notaschrijver anders schrijft dan een collega-teamlid. Het hele team krijgt dus na de levering van alle individuele producten en de brainstorm die daaruit voortvloeit, de opdracht vanuit de individuele deelnotities een gezamenlijk – collectief – stuk af te leveren, die dan ten principale aan de minister kan worden voorgelegd, die de bevoegdheid een eindkeuze te maken of het eindproduct terug te sturen naar de beleidsafdeling om wijzigingen of aanpassingen aan te brengen. Als de ministerraad zich aan het einde van de ‘productiefase’ uiteindelijk akkoord gaat met de definitieve tekst, wordt deze langs procedurele weg naar de Raad van State en vervolgens naar de Tweede Kamer gestuurd (en na goedkeuring door naar de Eerste Kamer). Met deze  praktisch/wetenschappelijke/theoretische basis wordt een perfecte nota afgeleverd, waardoor allerlei manipulatietechnieken geen toegang meer krijgen tot het ‘vormingsproces’ van de nota en dus ook geen geharrewar van topambtenaren die elkaar in de haren vliegen. Het ‘bureaucratisme’ – lees: de extreme vormen van bureaucratie – dat afgelopen decennia alle ruimte heeft gekregen om als onkruid op te komen en het wordingsproces te verzieken, wordt onmogelijk gemaakt.   

‘Het betekent dat het regeerakkoord in grote lijnen aangeeft wát er moet gebeuren en hoeveel geld daarvoor beschikbaar is, maar dat de ambtenaren zelf bepalen hóe ze die taken uitvoeren, en dat ze daarover regelmatig rekening en verantwoording afleggen in het parlement.

*Volkomen mee eens!

‘Zo’n staatkundige vernieuwing geeft Kamerleden, zowel van de meerderheidscoalitie als van de oppositie, een directe greep op de gang van zaken. De discussies in het parlement zullen open, geloofwaardig en zakelijk zijn, omdat persoonlijke en partijpolitieke belangen geen rol meer spelen. Het verzwaart de rol van de vaste Kamercommissies, die uit hun midden de mensen kiezen voor het vervullen van eervolle ministeriële taken, zoals het leiden van delegaties en het onderhandelen met andere landen.

*Klopt!

Een dergelijke vernieuwing zal de ambtenaren stimuleren en motiveren, omdat ze hun werk in het openbaar mogen toelichten en verdedigen, waarbij ze uit de anonimiteit kunnen treden en de eer krijgen die hun toekomt.

*Klopt!

‘Een dergelijk open systeem zal de transparantie van de overheid en het politieke bedrijf verbeteren, de kosten verlagen en het landsbestuur dichter bij de burgers brengen.

*Klopt!

https://krant.trouw.nl/titles/trouw/8321/publications/1254/articles/1354965/21/1