Tags

Ongevraagde reacties op een ongevraagd advies van de Raad van State Over ministeriële verantwoordelijkheid

Montesquieu instituut

Montesquieu Instituut

policy papers

Nr. 10

Den Haag, oktober 2020

Tegen de verrommeling

Ongevraagde reacties op een ongevraagd advies

van de Raad van State over ministeriële verantwoordelijkheid

Prof. mr. Luc Verhey

Prof. dr. J. Th. J. van den Berg

Prof. mr. Aalt Willem Heringa

Prof. mr. Roel Bekker

Dr. Anne Bos

Prof. dr. Bert van den Braak

Mr. Jan van den Bos

Prof. dr. Kutsal Yesilkagit

Onder redactie van Jan Schinkelshoek & Edgar Hoedemaker

Voorwoord Tegen de verrommeling

Ongevraagde reacties op een ongevraagd advies

Het noodzakelijke samenspel tussen regering, parlement en ambtelijke diensten verruwt. Om verrommeling tegen te gaan, zijn spelregels meer dan ooit van belang, met name die over ministeriële verantwoordelijkheid.

Vlak voor de zomer kwam de Raad van State, het hoogste adviesorgaan van regering en parlement, met een ‘ongevraagd advies’ over de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid – de democratische verantwoordingsplicht van ministers tegenover de Tweede en Eerste Kamer. Dat advies raakt aan het functioneren van de overheid in z’n volle breedte. Van het parlement tot rijksinspecties en van politieke cultuur tot bestuurlijke praktijken.

Voor het Montesquieu Instituut (MI), een samenwerkingsverband vanuit de universiteiten van Leiden, Groningen, Nijmegen en Maastricht plus het Parlementair Documentatie Centrum in Den Haag, was het aanleiding om dat ongevraagde advies van ongevraagd commentaar te voorzien. Dat vond eind augustus z’n weerslag in een speciale uitgave van De Hofvijver, de maandelijkse nieuwsbrief van het MI. Deze Policy Paper spitst die reacties toe – uitlopend op concrete beleidsaanbevelingen.

Het debat over de ministeriële verantwoordelijkheid is al lang geen discussie voor staatsrechtliefhebbers en andere zalmneuzen meer. Het raakt direct aan het functioneren van de overheid, iets dat actueler dan ooit is. Of zoals Luc Verhey, lid van de Raad van State, in een toelichting schrijft: ‘Alleen al de coronacrisis heeft laten zien dat het misschien wel belangrijker dan ooit is die spelregels van de parlementaire democratie goed toe te passen. ‘

Het woord is aan regering en parlement.

Jan Schinkelshoek, Den Haag, oktober 2020

Inleiding

Werkt de ministeriële verantwoordelijkheid nog goed?

Prof. mr. Luc Verhey

Op 15 juni van dit jaar heeft de Afdeling Advisering van de Raad van State een ongevraagd advies uitgebracht over de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid. De meeste adviezen die de Afdeling uitbrengt zijn adviezen over voorgenomen wetgeving. Deze advisering is een vast, grondwettelijk vastgelegd onderdeel van het wetgevingsproces. De Afdeling is echter ook bevoegd om buiten het wetgevingsproces een ongevraagd advies uit te brengen over een algemeen thema. Incidenteel maakt zij van die bevoegdheid gebruik. De laatste keer dat de Afdeling dat deed betrof  dat het ongevraagde advies in 2018 over digitalisering van wetgeving.

Ongevraagde advisering over thema’s is niet de hoofdmoot van het werk van de Afdeling. Dat is en blijft de advisering over wetsvoorstellen en ontwerp-amvb’s. Wel is het de ambitie van de Afdeling om vaker dan voorheen met een ongevraagd advies te komen. Dat voornemen maakt deel uit van een veranderingsproces dat bij de Afdeling nog onder de vorige vicepresident is gestart. De achterliggende gedachte is dat in een sterk veranderende politieke en maatschappelijke omgeving ook het werk van de Afdeling moet evolueren. De kern van de beoogde verandering is dat de Afdeling in bepaalde gevallen eerder in het wetgevingsproces haar nut kan bewijzen (en niet steeds pas adviseert als ‘de pap is gestort’) en daarnaast vanuit de kennis en ervaring die zij opdoet in de ‘gewone’ wetgevingsadvisering bredere tendensen kan signaleren. Bij dat laatste past de intentie om incidenteel een ongevraagd advies over een algemener thema uit te brengen. Daarbij zal het gaan  om thema’s die de kern van het werk van de Afdeling raken: het functioneren van de democratische rechtstaat en de kerntaken die de overheid daarbinnen uitvoert, te weten wetgeving, bestuur en rechtspraak.

Waarom dit ongevraagd advies?

Zo is het ook gegaan met het onlangs gepubliceerde advies over de ministeriële verantwoordelijkheid, een sinds 1848 in de Grondwet verankerd kernelement van ons parlementaire stelsel. Het advies had verschillende aanleidingen. Allereerst heeft de Afdeling, overigens niet als enige, gesignaleerd dat over een langere reeks van jaren vele wetsvoorstellen de revue hebben gepasseerd waarin de overheidstaken en bevoegdheden op grond van verschillende motieven en op uiteenlopende manieren op ‘afstand van de politiek’ zijn geplaatst. Soms ook worden daarna deze zogeheten verzelfstandigingen weer teruggedraaid. Dergelijke operaties zijn niet zelden staatsrechtelijk problematisch. Door het op afstand plaatsen van overheidstaken wordt de ministeriële verantwoordelijkheid beperkt en daarmee de mogelijkheden van het parlement om het overheidshandelen te controleren, aangetast. Een probleem is soms ook dat met verzelfstandigingen zeer verschillend wordt omgegaan en dus de consistentie van wetgeving op vergelijkbare terreinen van overheidsorganisatie niet altijd is gewaarborgd.

Deze ontwikkeling staat echter niet op zichzelf. De vele publicaties die op verschillende plaatsen en tijdstippen over de ministeriële verantwoordelijkheid zijn verschenen en de gesprekken met ‘stakeholders’ die voorafgaand en tijdens de voorbereiding van het advies over de dagelijkse praktijk zijn gevoerd, hebben de Afdeling gebracht tot de constatering dat de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid hapert. Het samenspel tussen Kamerleden, bewindspersonen en ambtenaren is in toenemende mate verruwd. Niet alleen zijn de spelregels voor het noodzakelijke samenspel op de achtergrond geraakt, maar er zijn ook geleidelijk verschillende opvattingen over dat samenspel ontstaan. Die ontwikkeling gaat veel verder dan het ‘verrommeld’ verzelfstandigen van overheidstaken. Er zijn toenemende spanningen in de verhouding tussen Tweede Kamer en de regering over hoe ministers verantwoording moeten afleggen en hoe de Kamer door de regering  moet worden voorzien van informatie. Ook de verhoudingen tussen politici en ambtenaren zijn daarbij steeds vaker in het geding. Van oudsher geldende spelregels in politiek-ambtelijke verhoudingen lijken minder vanzelfsprekend geworden. Daarbij gaat het niet om los van elkaar staande verschijnselen. Steeds gaat het om met elkaar samenhangende rolopvattingen en spelregels die in het hart liggen van ons stelsel.

Analyse en aanbevelingen

Het advies bevat naast een bespreking van de plaats van de ministeriële verantwoordelijkheid in ons staatsrecht een uitgewerkte analyse van de hiervoor kort aangestipte problemen in de praktijk. Gemakkelijke oplossingen voor die problemen zijn er niet. Het is in niet onbelangrijke mate een probleem van politieke en maatschappelijke cultuur. Toch moet de discussie verder worden gevoerd om te zien hoe het voor een goede werking van de ministeriële verantwoordelijkheid noodzakelijke samenspel tussen Kamerleden, bewindspersonen en ambtenaren kan worden verbeterd. Want, zo kan ook aan de hand van de corona-crisis worden geïllustreerd, de ministeriële verantwoordelijkheid is misschien wel belangrijker dan ooit. Het is dus voor de parlementaire democratie van belang om na te denken en te spreken over het functioneren daarvan en over welke verbeteringen nodig zijn.

• De Afdeling komt in haar advies tot een aantal aanbevelingen. Huiselijk gezegd komen zij op het volgende neer:

• Breng de informatiehuishouding van de overheid op orde, zodat ook de informatievoorziening aan het parlement verbeterd kan worden (inlichtingenplicht);

• Maak de afspraken over contacten tussen Kamerleden en ambtenaren helder; wees daar ontspannen over;

• Verbeter het inhoudelijk, ambtelijk vakmanschap; wees zuinig op ambtenaren in de uitvoering;

• Wees terughoudend met het neerleggen van allerlei taken bij onafhankelijke instellingen; dat beperkt de mogelijkheid van democratische controle te veel;

• Als een minister niet wettelijk bevoegd is op een onderwerp, moeten de Kamers dat respecteren; voorkom schijnvertoningen.

En nu verder

Met het advies is bedoeld een aanzet te geven voor een politiek en maatschappelijk debat. Daarbij gaat het om verschillende vragen. In hoeverre wordt de analyse in het advies gedeeld? Klopt het dat de ministeriële verantwoordelijkheid in de dagelijkse praktijk niet goed of niet goed genoeg werkt? En zo ja, welke maatregelen zijn noodzakelijk om de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid te waarborgen en op punten te verbeteren? Over deze vragen is binnen en buiten de politiek een debat nodig dat zorgvuldig en in het openbaar met elkaar moet worden gevoerd. Dit themanummer van de Hofvijver levert daaraan een bijdrage.

Volledig advies Raad van State

Deze inleiding gaat in op het Ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid, dat de Raad van State op 15 juni 2020 publiceerde. Hoofdpunten hiervan en de volledige tekst zijn te lezen via onderstaande link.

Raad van State: samenspel tussen Kamerleden, kabinet en ambtenaren moet beter

Samenvatting

Deze Policy Paper bevat ongevraagde reacties op een ongevraagd advies van de Raad van State over ministeriële verantwoordelijkheid. De betreffende ‘voorlichting’ is te vinden op de website van de Raad van State.1

Na een inleidende column van Joop van den Berg, brengen diverse auteurs hun aanbevelingen over ministeriële verantwoordelijkheid onder het voetlicht. In totaal verzamelde het Montesquieu Instituut tien ongevraagde reacties van zeven verschillende auteurs.

De aanbevelingen uit deze policy paper aan de Raad van State, maar ook de aan de actoren die betrokken zijn in het samenspel van ministeriële verantwoordelijkheid, zijn als volgt (met daarachter het paginanummer waar dit punt terug te vinden is):

• De Raad van State zou afzonderlijk aandacht moeten besteden aan de verhouding tussen bestuur in openbaarheid (gezien de Wet openbaarheid van bestuur) en de inlichtingenplicht uit artikel 68 Grondwet. (p 10)

• Wees voorzichtig met het verwijt dat politici zich te veel op incidenten beroepen, omdat je daarmee zegt dat politici niet aan politiek mogen doen. (p 12)

• We zouden niet moeten geloven in de niet werkzame ‘stelselverantwoordelijkheid’, maar in plaats daarvan kritischer moeten kijken naar de betekenis van ‘onafhankelijkheid. (p 14)

• De Tweede Kamer moet bij zichzelf te rade gaan welk onderzoek zij zelf doet en wat zij aan anderen uitbesteedt. Daar zit nu te weinig lijn in: er is soms zelfs sprake van gemakzucht. (p 16)

• Het parlement zou met meer continuïteit betrokken moeten zijn bij beleid en wetgeving, en niet slechts eens in de vier jaar, als die rol er vooral voor de formatieonderhandelaars is. (p 18)

• De ambtelijke dienst getransformeerd moeten worden in een kleine, niet verkokerde beleidsdienst die van wanten weet. De Algemene Bestuursdienst (ABD) moet bovendien worden heringericht, met een kleinere Top Management Groep. (p 21)

• Bezie in het belang van een goede en democratische bestuursvoering of de geopperde codes voor ministers en ambtenaren geen papieren tijgers worden. (p 23)

• Zie af van het instellen van een programmaminister die belast is met de verantwoordelijkheid voor de rijksdienst en daarmee de opdracht krijgt een hervormingsproces van ambtelijk vakmanschap door te voeren. (p 23)

• In het Reglement van Orde van de Eerste Kamer moeten bepalingen worden opgenomen over noodsituaties.(p 26)

• Zorg voor een wettelijk fundament voor de onafhankelijke werkwijze van rijksinspecties in de vorm van een nieuw op te stellen Wet op de rijksinspecties. (p 28)

• Er moet, in het kader van de zbo’s, een nieuwe visie op de relatie tussen politiek en bestuur komen. (p 30)

1 Raad van State, “Ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid.” (Kenmerk W04.20.0135/), 15 juni 2020.

6 Column

Rumoer in de staatsrechtelijke gelederen, maar waarover eigenlijk?

Prof. dr. J. Th. J. van den Berg

Sinds 2002 zijn er al drie notities van BZK verschenen waarin aan de Tweede Kamer wordt uiteengezet hoe het zit met de inlichtingenplicht ex art. 68 van de Grondwet. Nu is dat een onderwerp waar je niet genoeg over kan nadenken en schrijven, maar als dat op het niveau van regering en parlement zo dikwijls gebeurt, moet er iets aan de hand zijn. In 2002 bracht minister Klaas de Vries de eerste notitie uit; een voortreffelijk stuk dat, zo werd verwacht, jaren lang mee zou kunnen. Nee dus, in 2016 was er opnieuw een beschouwing nodig, nu van minister Plasterk3, die moest uitleggen hoe het precies zat. Het effect van dat stuk, dat voortbouwde op de notitie van 2002 en opnieuw helder en degelijk in elkaar zat, was nog veel kortstondiger. Al in 2019 volgde een derde notitie, weliswaar veel korter dan de vorige, met hetzelfde onderwerp. Dat zulke brieven aan de Kamer blijkbaar nodig waren, duidde op een combinatie van beperkt geheugen maar ook op telkens weer oplaaiende irritatie.

De twee belangrijkste problemen worden gevormd door de spanning die er bestaat, zeker in de waarneming van parlementariërs, tussen wat de grondwettelijke inlichtingenplicht met zich meebrengt en wat de Wet openbaarheid bestuur (WOB) aan informatieverplichtingen met zich meebrengt.

Juridisch is dat niet zo ingewikkeld, maar de politieke realiteit is telkens weerbarstiger. Dat komt door het tweede probleem: de vaak stroeve, lang niet steeds volledige beantwoording van vragen die leden van de Tweede Kamer stellen over beleid of uitvoering van beleid. Zij krijgen het gevoel regelmatig door journalisten te worden voorbij gelopen. Zij lijken de belangrijkste informatie niet van de minister maar van de media te krijgen. Het vervelende is vervolgens dat de notities die daarop ingaan een voornamelijk staatsrechtelijk karakter dragen en dus niet ingaan op de ambtelijke en politieke complicaties.

Helaas deed de notitie van 2019 nog iets anders: zij maakte de Kamerleden nog kwader dan zij al waren. Niet eens omdat dit stuk zo slecht was of heel erge dingen zei. Belangrijkste probleem was zijn bondigheid, die daardoor een zweem kreeg van humeurigheid en ook wel van nonchalance.

Onduidelijk blijft waar nu echt de spanning zit tussen grondwetsartikel en WOB. Is er nu wel of geen sprake van voorrang voor volksvertegenwoordigers als het om informatie gaat? Of gaat het om verschillende regimes met elk zijn eigen karakter en gevolgen, die hooguit af en toe in elkaars vaarwater zitten? Of komt het erop neer dat de burger die zich beroept op de WOB de originele documenten krijgt, terwijl de Kamer het met samenvattingen moet doen, waarvan hij maar moet hopen dat die compleet zijn? Dit, terwijl de Kamer tegelijk de toestroom van de complete documenten vreest, omdat zij beseft ook door overload van ongesorteerde informatie te kunnen worden verpletterd.5 Een geërgerde Tweede Kamer vroeg eind 2019 aan vier staatsrechtjuristen om advies. Of het de bedoeling was dat zij gezamenlijk zouden adviseren is niet helemaal duidelijk. Zij deden het echter wel. De hoogleraren Munneke, Bovend’Eert, Kummeling en Voermans leverden een ‘Factsheet’ in januari 2020 [6], een eigenaardige betiteling van wat in feite meer heeft van een theologisch, pardon: staatsrechtelijk, traktaat met een opvallend hoog ‘spijkers-op-laag-water’ gehalte. Hadden de ministeriële notities van 2002 en 2016 het nog een beetje praktisch weten te houden, hier ging ‘Hoe heurt het eigenlijk?’ met de zaken op de loop.

2 Kamerstukken II, 2001 – 2002, 28 362, nr. 2.

3 Kamerstukken II, 2015 – 2016, 28 362, nr. 8

4 Kamerstukken II, 2019 – 2020, 28 362, nr. 23.

5 Kamerstukken II, 2008 – 2009, 31 845, nrs. 2 – 3, 45.

6 Parlement en Wetenschap, De reikwijdte van artikel 68 Grondwet, januari 2020.

Voorbeeld 1: ‘(Het gaat bij Grondwet en WOB) om informatieplichten met verschillende grondslagen, die in beginsel niets met elkaar te maken hebben.’ Jammer, maar dat hebben ze in de praktijk nu uist wel.

Voorbeeld 2: ‘Doel van artikel 68 Grondwet is niet de openbaarheid van informatie maar het informeren van de volksvertegenwoordiging, opdat deze in staat is democratische controle op het openbaar bestuur uit te oefenen’. Het informeren van de volksvertegenwoordiging is nu juist tegelijk openbaarmaking, tenzij de Kamer vertrouwelijk moet worden geïnformeerd, wat liefst zo min mogelijk moet gebeuren. Vervolgens probeert het stuk een wig te drijven tussen de juiste informatie uit de notities van 2002 en 2016 enerzijds en 2019 anderzijds, wat alleen kan als je opzettelijk onwelwillend leest.

Voorbeeld 3: ‘Informatie over intern beraad valt dus onder de informatieplicht van artikel 68 Grondwet en kan en moet met de Kamer worden gedeeld, het enige waarvoor verschoning kan worden gevraagd is het prijsgeven van de identiteit van degene die de opvatting koesterde of het argument naar voren bracht.’ Het verhaal van de ambtenaar die een of andere samenzweringstheorie in het interne beraad te berde bracht of gewoon een dom half uurtje had moet dus ook aan de Kamer worden bekend gemaakt. Elzinga zei het in een commentaar op de ‘Factsheet’ ook al: je kunt het ook overdrijven.7

Nu is het wel jammer dat in een debatje met (toen) minister Knops in de Tweede Kamer, de arme bewindsman te midden van de complicaties zelf uitgleed en de grondwettelijke informatieplicht bond aan de vraag van de Kamer in plaats van, zoals de Grondwet zegt, elk individueel lid van de Kamer.

Bekend is dat ministeries een enorme hekel hebben aan deze individuele informatieplicht van art. 68 Gw, maar zo staat het er sinds 1987 nu eenmaal.8

Het was dus zo langzaamaan een nogal tumultueus sfeertje geworden waarin, half juni, een langdurig voorbereid ‘Ongevraagd advies’ verscheen van de Afdeling advisering van de Raad van State.9 Dat ging niet alleen over de grondwettelijke inlichtingenplicht maar over de ministeriële verantwoordelijkheid in bredere zin. Maar natuurlijk stond ook in dat stuk de inlichtingenplicht centraal, maar dan minder met de openbaarheid voor ogen als wel de relatie tussen kabinet en ministers enerzijds en Tweede en Eerste Kamer anderzijds. Na een algemene, ietwat sociologisch georiënteerde inleiding, bevat het advies een hoofdstuk over de staatsrechtelijke kant van de zaak, ongeveer zoals de kabinetsnotities ook hebben gedaan en eerder al het externe rapport ‘Steekhoudend ministerschap’ uit 1992.10 Maar dan volgt een hoofdstuk dat in de 7 Column Douwe Jan Elzinga: documenten intern beraad hoeven niet openbaar, Website Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, http://www.raadsleden.nl/atueel/nieuws, 8.7. 2020.8 Solke Munneke, ‘Artikel 68 Grondwet: informeren en escaleren’, in: Hofvijver, elektr. nieuwsbrief Montesquieu Instituut, jg. 10, nr. 106, 30 maart 2020. Hoewel terecht kritisch jegens minister Knops, is deze beschouwing een stuk bedaagder dan de ‘Factsheet’ genoemd in nt. 5, waaraan Munneke had meegewerkt.

9 Ministeriële verantwoordelijkheid. Een ongevraagd advies van de Afdeling advisering, Den Haag: Raad van State, 15 juni 2020.

10 Steekhoudend ministerschap. Betekenis en toepassing van de ministeriële verantwoordelijkheid. Rapport van de externe commissie Ministeriële Verantwoordelijkheid (commissie-Scheltema). Kamerstukken II, 1992 – 1993, 21 427, nrs. 40 en 41.

8 kabinetsnoties ontbreekt: de Raad probeert de vraag te beantwoorden wat er in het verkeer tussen ministers, ambtenaren en volksvertegenwoordiging misgaat, zodat de juiste verantwoording aan het parlement zo vaak ontbreekt. Ten slotte formuleert de Raad een aantal adviezen hoe het allemaal beter zou kunnen.

Het is een degelijk en genuanceerd werkstuk, al zou meer aandacht voor de spanning met de WOB, openbaarheid in het algemeen, geen kwaad hebben gekund. Het advies pretendeert geen alwetendheid en zoekt vooral de brede discussie. Dat is ook te zien aan de formulering van de aanbevelingen. Tegelijk is het advies scherp geformuleerd, vaak scherper dan wij van de Raad van State gewend zijn. Die heeft immers een talent voor ‘suave’ formuleringen die je gemakkelijk over het hoofd ziet. De raad ziet erg veel niet goed gaan bij diverse ministeries (in de columns hierna ga ik daar dieper op in) maar hij weigert te geloven in kwade trouw of systematisch opzettelijk niet of onvolledig informeren. Misschien toont hij zich iets te goedgelovig, maar voor het tegendeel moet overtuigend bewijs worden geleverd.

In het staatsrechtelijk tumult over art. 68 Gw. valt het ‘Ongevraagd advies’, voorzichtig gezegd, niet overal even goed. Wij leven niet in een tijd van nuances. Daar hebben wij geen populisten voor nodig, ook staatsrechtgeleerden hebben somtijds blijkbaar liever zendtijd dan bedenktijd. Dat was al te zien aan eerder genoemde ‘Factsheet’, het wordt nog duidelijker in een reactie van de Leidse hoogleraar Wim Voermans. Het genuanceerde ‘Ongevraagd advies’ vindt bij hem geen genade.

Op zijn weblog11 trekt hij de integriteit van de Afdeling advisering regelrecht in twijfel. Hij noemt een reeks voorbeelden waaruit zou moeten blijken dat niet of maar half informeren van de Tweede Kamer opzettelijk gebeurt. Die voorbeelden vormen een bundeltje gevallen van nogal ongelijksoortige missers en missertjes in de communicatie tussen ministers, departementen en media of Kamerleden. Volstrekt onvoldoende om als bewijs te dienen van kwade trouw. Ze gaan bovendien langs het eigenlijke probleem van de informatieplicht heen; over de staatsrechtelijke complicaties ervan geen woord.

Vervolgens wil Voermans de indruk wekken dat een al te paternalistisch uitgevallen Raad van State voornamelijk de Tweede Kamer kapittelt in zijn advies, terwijl het hoofdstuk over de gebrekkige werking van de ministeriële verantwoordelijkheid op precies één bladzijde ingaat op ‘incident gedreven’ vraagstelling van de Kamer en voor het overige grondig laat zien dat de problemen toch echt bij de overheidsorganisatie liggen.

Ten slotte vindt Voermans dat de Raad van State de legitimiteit mist om adviezen als deze te leveren:

‘Het past ons belangrijkste adviesorgaan voor de regering niet om als de bovenmeester van de Kneuterdijk het parlement de oren te komen wassen’. Als de raad dat zou doen zou dat inderdaad ongepast zijn, maar van zulk oren wassen is in het ‘Ongevraagd advies’ helemaal geen sprake, tenzij een enkele kritische opmerking al zo moet worden verstaan. Je moet al een enorme hekel hebben aan de Raad van State om hem in een tekst zo af te schilderen.

Als er kritiek moet worden geleverd op het ‘Ongevraagd advies’, dan is het op het lichtelijk verwaarloosde element van de openbaarheid, de eigenlijke grondslag van de ministeriële verantwoordelijkheid. Dat blijkt ook uit de ontbrekende kritiek als het gaat om vertrouwelijke inlichtingen aan de Tweede Kamer; die zou toch tot het uiterste dienen te worden vermeden. De 11 http://www.wimvoermans.nl/stukjes: ‘Als je de Kamer 22 keer in 7 jaar niet of onvoldoende informeert: is dat dan een patroon?’ Posted on June 22, 2020.

Staatsrechtgeleerden van de ‘Factsheet’ hoor je er helemaal niet over, net zo min als Voermans daarover spreekt in zijn weblog. Veel te gemakkelijk wordt er verwezen naar een ‘voorrangspositie’ van de volksvertegenwoordigers zonder die deugdelijk te beargumenteren. Veel tumult, maar voornamelijk over de verkeerde dingen.

Maar bij de openbaarheid begint alles. Dat wisten de jonge liberale auteurs in het politieke periodiek ’Bijenkorf’ al in november 1828: ‘De publiciteit is de ziel eener grondwettige regeering, al wat daaraan te kort doet, strijdt met den aard der zaak.’

Openbaarheid als kernwaarde

Prof. dr. J. Th. J. van den Berg

Centrale aanbeveling

De Raad van State zou afzonderlijk aandacht moeten besteden aan de verhouding tussen bestuur in openbaarheid (gelet op de Wet openbaarheid van bestuur) en de inlichtingenplicht ex art. 68 Grondwet jegens Kamer en Kamerleden, want die is ingewikkelder dan de Afdeling advisering van de Raad het nu doet voorkomen. Blijkens andere publicaties is er van de staatsrechtgeleerden op dit moment ook niet veel te verwachten.

Als wij het tegenwoordig hebben over de ministeriële verantwoordelijkheid, gaat het primair om de relatie tussen regering en parlement. Door de minister verantwoordelijk te maken, voor eigen beleid en voor het handelen van zijn ambtenaren, wordt zijn doen en laten voor het parlement controleerbaar gemaakt.

Toch zit er nog een belangrijker waarde onder die verantwoordingsrelatie. Want wat in de kern op het spel staat is niet de betrekking tussen regering en parlement, maar de relatie tussen overheid en bevolking. De laatste moet kunnen waarnemen of haar zorgen en verlangens daadwerkelijk in het politieke handelen worden gerepresenteerd. Voor het volk is de openbaarheid de eigenlijke kernwaarde. De ministeriële verantwoordelijkheid is daarvan het afgeleide.

Het is dan ook niet zo wonderlijk, dat de eerste democratische stelsels aan deze openbaarheid de  hoogste waarde toekenden en de term verantwoordelijkheid er niet voorkwam. Dat geldt voor de Amerikaanse constitutie, maar het geldt evenzeer voor de constituties van steden en republiek ten tijde van onze eigen Bataafse Republiek (1796–1806). De macht werd bij de vorst weggehaald en kwam in handen van representanten van de burgerij, maar die verwierven slechts legitimiteit door  hun bestuur in het openbaar uit te oefenen. Historicus Maarten Prak heeft dit leerproces mooi beschreven voor de stad ’s-Hertogenbosch in de eerste jaren na 17952)

In een latere fase van onze politieke geschiedenis bleek een uitgesproken pleitbezorger van openbaarheid, bij voorbeeld in zijn beschouwing, ‘Over plaatselijke begrooting,’ uitgebracht in 1846 tijdens zijn lidmaatschap van de Leidse gemeenteraad. Zijn grootste ergernis was het gebrek aan ‘publiciteit’ waardoor het stadsbestuur ongezien zijn gang kon gaan en er van controle door de raad weinig of niets terecht kwam.

Dat voor ons openbaarheid van bestuur minder centraal staat dan verantwoordelijkheid heeft te maken met de omstandigheid dat in ons stelsel het koningschap niet is verdwenen maar in verbinding werd gebracht met het parlementaire stelsel. Daardoor kwam de nadruk te liggen op de vraag naar de verantwoordelijkheid en werd deze de garantie dat verantwoording tegelijk openbaarmaking inhield.

Die vond zijn plek in de inlichtingenplicht van het huidige art. 68 van de Grondwet. Zo waarborgt verantwoordelijkheid ook in een constitutionele monarchie de openbaarheid. In het ‘Ongevraagd advies’ dat recent is uitgebracht door de Afdeling advisering van de Raad van State wordt geen bijzondere aandacht aan de openbaarheid van bestuur gegeven. Die wordt geïntegreerd in beschouwingen over de inlichtingenplicht van de verantwoordelijke ministers. Daar is op zichzelf weinig tegen, al wordt aldus de bevolking buiten de deur geplaatst. De nadruk ligt op de rechten van Tweede en Eerste Kamer en op de problemen die het verkeer tussen regering en parlement op dit moment ondervindt.

Er is echter nog een andere politieke realiteit, gelegen in de totstandkoming van de Wet openbaarheid van bestuur (WOB). Beetje rare wet eigenlijk, gelet op het beginsel van de inlichtingenplicht. Toch was die wet nodig, omdat burgers rechtstreeks kunnen worden getroffen door op hen gericht handelen van de overheid waarvoor het parlement niet per se veel belangstelling heeft. De WOB is echter een gewichtig instrument geworden voor de journalistiek om daden en verzuimen bij de overheid in de openbaarheid te brengen, eenvoudig door er alle journalistieke aandacht op te concentreren.

Vraag is dan ook of het zo erg is om vast te stellen, zoals in de Kamer vaak gebeurt, dat media dingen eerder weten dan de Tweede Kamer. Het zou pas ernstig zijn als de Kamer eerst geen antwoord krijgt op een vraag gesteld krachtens art. 68 Gw., waarna de journalist dat antwoord op basis van de WOB wel krijgt. De twee kanalen naar openbaarheid kunnen beter worden beschouwd als aan elkaar complementair; dan kan er ook wat meer ontspannen naar worden gekeken.

Zoals het ook maar de vraag is, of de Tweede Kamer altijd voorrang moet hebben als het om informatieverstrekking door regering of ministers gaat. Het gaat immers om openbaarmaking en daarvan is de bevolking de eigenlijke ontvanger en niet alleen het parlement. Daarover is, in navolging van de Tweede Kamer zelf, de Raad van State nog erg preuts. Informatie is er niet om politiek mee te bedrijven maar om openbaar te maken.

En langer bestaand ambtelijk probleem: ‘Zweepslag die niet meer raakt’ (Prof. dr. J. Th. J. van den Berg)

Centrale aanbeveling

Natuurlijk doen politici er goed aan zich niet volledig te laten leiden door incidenten in hun parlementaire optreden. Maar, wie politici verwijt zich op incidenten te beroepen zegt daarmee dat zij niet aan politiek mogen doen.

Zo’n kleine 35 jaar geleden sprak prof. André Donner[12] over de ministeriële verantwoordelijkheid als over ‘een zweepslag voor de ambtelijke dienst’. Het gebruik daarvan door de Tweede Kamer kon een minister helpen in zijn ministerie orde te houden. Al was het maar, omdat ambtenaren hun minister niet graag voor gek zien staan. Verlies van vertrouwen in de minister komt pijnlijk als een zweepslag aan bij de ambtelijke ondersteuners, alsof zij delen in dit verlies aan vertrouwen.

Er zijn momenten, constateert ook de Afdeling advisering van de Raad van State (verder: de Raad) in haar ‘Ongevraagd advies’ over de ministeriële verantwoordelijkheid, dat de zweepslag ofwel niet meer wordt gevoeld of niet echt meer helpt. Er zijn gevallen waarin de ene na de andere staatssecretaris moet aftreden omdat zijn winkel niet op orde is, maar dan blijkt de opvolger evenzeer te falen. Al heel lang is de bewindspersoon die de leiding krijgt over de Belastingdienst een ambtsdrager die blij mag zijn als hij of zij het einde van de kabinetsperiode haalt. Gezellig is het nooit en dat is al jaren zo. Dat was al het geval voordat de ellende met de kinderopvangtoeslag was uitgebroken. Mannen als JanKees de Jager en Eric Wiebes waren dolblij dat zij er het leven bij hadden gehouden; dat was Frans Weekers en Menno Snel niet gegund. Er blijken zoveel problemen met organisatie, ICT en al te ingewikkelde regelingen dat je met zweepslagen aan de gang kan blijven.

Dat geldt helaas niet alleen voor de Belastingdienst. Andere ministeries zijn al evenmin veilige werkplekken voor bewindslieden, zoals bij voorbeeld Justitie en Veiligheid of Defensie. Het belang van het Ongevraagd advies zit vooral in het hoofdstuk over de problemen met de werking van de ministeriële verantwoordelijkheid. Die blijken hoofdzakelijk te liggen bij de ministeries en de instellingen eromheen.

Alle moderne managementmethoden hebben voornamelijk chaotische toestanden gecreëerd: de ambtelijke leiding wisselt veel te vaak om echt vat op het ‘bedrijf’ te krijgen en weet van de beleidsinhoud te weinig. Het systeem van verplicht rouleren van leidinggevende ambtenaren werkt rampzalig uit. Allerlei activiteiten zijn vervolgens geheel of ten dele verzelfstandigd, zodat de minister er lang niet altijd de zeggenschap over heeft die nodig is om zelfs maar vragen goed te beantwoorden. Onthutsend is de waarneming van de Raad in een voetnoot dat, ook na invoering van een kaderwet op de zelfstandige bestuursorganen wij nog steeds niet weten hoeveel wij er eigenlijk  hebben. Er is bovendien zwaar bezuinigd op archieven en documentatie (niet sexy genoeg) waardoor de spullen weg raken en stukken van een aantal jaren geleden niet meer zijn terug te vinden, tenzij  na onevenredig veel inspanning. Op Justitie (minister Opstelten en staatsecretaris Teeven) weten ze daarvan mee te praten. Samengevat, wij hebben veel van onze ministeries op ontoelaatbare wijze laten verslonzen. [12] A.M. Donner, ‘Redactionele kanttekeningen: verantwoordelijkheid’, in: Rechtsgeleerd Magazijn Themis, 1987, 365 – 368. Zijn ‘zweepslag’ nam ik over als titel voor een eigen artikel, ‘Ministeriële verantwoordelijkheid: de zweepslag voor de ambtelijke dienst’, in: Socialisme en Democratie, 1989, 119 – 131. Latere citaten suggereerden dat ik de metafoor had uitgevonden.

Kamerleden moeten zo wel de indruk krijgen dat hun controlerende arbeid vierkant wordt gesaboteerd. Maar het is geen kwade wil, het is erger: onvermogen. Daardoor krijgen interventies, spoeddebatten en parlementaire vragen het karakter vooral door incidenten te zijn gedreven en de Raad maakt zich daar dan ook zorgen over. Veel systeem zit er inderdaad niet in het controlerende werk van het parlement. Toch is er reden voor enig begrip voor dit parlementaire incidentalisme. Het politieke bedrijf heeft in het algemeen incidenten nodig om een vinger te krijgen achter de ingewikkelde werkelijkheid van het openbaar bestuur. Het is als met het losse draadje dat je in een weefsel aantreft. De ene keer trek je eraan, maar blijkt het een achtergebleven rijgdraadje; niks aan de hand dus. De andere keer trek je het hele weefsel los en dan weet je dus dat het ernst is. Politici ‘incidentalisme’ aanwrijven is hen verwijten dat zij hun vak uitoefenen. (Al kan het altijd worden overdreven.) Maar, gegeven de analyse van de Raad van de problemen bij de overheidsorganisatie kan men een onrustige en snel geïrriteerde Tweede Kamer haar ergernis nauwelijks verwijten. Ook al heeft de Raad gelijk dat dit ook niet echt helpt. De Kamer blijft eenvoudig niets anders over dan zijn taaiste bijtertjes, van het kaliber Omtzigt en Leijten in te zetten.