Tags

Mark Lievisse Adriaanse & Rik Rutten, nrc.nl, 7 juni 2019

Nieuwe Eerste Kamer In de nieuwe Eerste Kamer heeft de coalitie geen meerderheid meer. Is dat goed of slecht voor de democratie? Ervaren (oud-) senatoren over politieke druk en ministeriële kunstgrepen.

Ineens leek de ware macht van het Binnenhof de afgelopen maand niet in het Tweede Kamergebouw te liggen, maar in de anders kalme gangen van de Eerste Kamer aan de overkant. De coalitie van VVD, CDA, D66 en ChristenUnie dacht nog snel wat plannen door de Eerste Kamer te loodsen. Komende dinsdag treedt de nieuwe senaat aan en houden de regeringspartijen nog maar 32 van de 75 zetels over.

Maar dat plan mislukte. Ook omdat op het laatste moment Anne-Wil Duthler de VVD-fractie verliet, waardoor de coalitie toen al haar meerderheid al verloor. In vier weken liet de senaat vijf plannen van het kabinet-Rutte III sneuvelen.

Minister Ingrid van Engelshoven (Onderwijs, D66) moest een plan intrekken om de rente op studieschulden te verhogen. Een wetsvoorstel van staatssecretaris Stientje van Veldhoven (Infrastructuur en Waterstaat, D66) om asbestdaken te verbieden, werd verworpen. De voorgenomen privatisering van Holland Casino: ingetrokken. De Zorgfraudewet: ingetrokken. Een wetsvoorstel om wethouders toe te staan buiten ‘hun’ gemeente te wonen: verworpen.

Wat was hier aan de hand? Was dit een kennismaking met een herboren Eerste Kamer? Keken senatoren niet naar hun politieke kleur, maar naar de kwaliteit van de wetsvoorstellen? Zo was het immers bedoeld, toen de Eerste Kamer in 1815 werd opgericht.

Het kán, zeggen de oudgedienden uit de senaat. Maar zo gaat het zelden. Of ze nu deze week afzwaaiden of al eerder vertrokken, ze zagen de afgelopen jaren hoe hun instituut steeds zichtbaarder verwerd tot een speelbal van de politiek.

Dat zie je aan een minister die verwacht dat de senaat zijn wetsvoorstel nog voor het eind van de maand goedkeurt: Ankie Broekers-Knol, vertrekkend VVD-senator, is er, na zes jaar voorzitterschap, klaar mee. „Heb je wel eens een kind opgevoed? ‘Je krijgt geen ijsje, nee nee nee, je krijgt geen ijsje. Nee nee nee.’ Zo werkt het.”

Je merkt het aan partijleiders die geen nee dulden van de eigen senaatsfractie. „Dan is er geen sprake van dialoog, maar van een dictaat”, zegt Adri Duivesteijn, oud-senator van de PvdA (2013-2015). Stem je tegen je eigen coalitie in, dan ben je een dissident. Hij, een dissident? „Alleen dictators noemen je zo.”

En je ziet het ook bij de senatoren zelf, zag Tineke Strik, die dertien jaar voor GroenLinks in de senaat zat. „In het debat trekken we samen kritisch op. Als de stemming komt, wordt de scheidslijn tussen coalitie en oppositie héél duidelijk.”

Broze meerderheden

Ja, de Eerste Kamer kan kritisch zijn. Maar vaak is het een collectief van jaknikkers die uit loyaliteit aan partij en coalitie en onder druk hun bezwaren tegen halfbakken wetten laten varen. Noem dat het regeereffect: niet beoordelen, maar bevoordelen.

Zo zou het niet moeten zijn, zeggen (oud-)senatoren, maar zo werkt het wel. Sterker, de druk om in te stemmen met wetten neemt toe, ook als ze eigenlijk niet goed genoeg zijn. Coalities die op broze meerderheden leunen, kunnen zich geen enkele tegenstem veroorloven. Als een eigen meerderheid ontbreekt, sluiten regeringscoalities bondjes met oppositiepartijen, nog voordat de Eerste Kamer zich heeft kunnen uitspreken.

Hoe meer akkoorden en afspraken in de Tweede Kamer, in de ministerietorens en daarbuiten, hoe minder kritiek er komt uit de senaat.

De coalitiediscipline wringt bij alle senatoren, weet Strik. Maar ze zag het nooit zo open en bloot als in een debat met CDA’er Hans Franken in 2009. Inzet: een wetsvoorstel van Ernst Hirsch Ballin, minister van Justitie en een partijgenoot van Franken, om internetgegevens voortaan verplicht zes maanden te bewaren. De Tweede Kamer was al akkoord. Het laatste woord was aan de Eerste.

Van coalitie tot oppositie kijken alle senatoren in het debat naar Franken: een hoogleraar in het informatierecht, privacyspecialist, iemand die alle risico’s van de nieuwe wet zorgvuldig en vakkundig kan opsommen. „Hij was het die je kon vertellen hoe ver de regering van de realiteit stond”, zegt SP’er Tiny Kox, „en die doorhad dat heel veel data opslaan helemaal niet efficiënt is en dat zoiets niet kosteloos kan.” Kox zit sinds 2003 in de Eerste Kamer en is daar straks de nestor.

Franken zelf kijkt intussen naar iets anders: naar zijn eigen partij, naar zijn eigen minister en naar het door het CDA overeind gehouden kabinet-Balkenende IV. In het debat met zijn collega’s komt hij er rond voor uit. „Politieke opportuniteit weegt zwaarder dan wetenschappelijke rationaliteit”, verklaart Franken. Het CDA stemt voor. Hirsch Ballin krijgt zijn bewaarplicht, ondanks alle juridische vraagtekens.
Zes jaar later haalt het Europees Hof alsnog een streep door de wet wegens privacybezwaren. Strik: „Kregen we toch gelijk met onze kritiek.”

Waarom laten Eerste Kamerleden zich, soms tegen hun eigen vakkennis en principes in, leiden door de afspraken van hun collega’s aan de overzijde van het Binnenhof? Ze kennen de materie, zijn niet gebonden aan het regeerakkoord, kunnen beslissen zonder de gehaastheid en dadendrang van de Tweede Kamer.

Simpel, denkt Adri Duivesteijn, oud-senator (2013-2015) voor de PvdA. „Het is heel moeilijk om af te wijken. Als je een grote broek aantrekt als parlementslid, ja, dan ga je ook op je bek natuurlijk. Dus je moet van tevoren nadenken: durf ik dat wel aan? Neem ik dat risico? Ik denk dat heel veel parlementsleden die druk niet weerstaan of zichzelf van tevoren gedisciplineerd hebben.”

In het kabinet-Rutte II, waarin de PvdA met de VVD regeerde en dat de ene na de andere hervorming door de Eerste Kamer wilde krijgen, groeide Duivesteijn uit tot de grote dwarsligger van de coalitie. Met elke aanvaring — over de verhuurderheffing, de winstafdracht in de zorg, de vrije artsenkeuze — nam de ergernis over zijn ‘ongehoorzaamheid’ toe. Duivesteijn werd gebeld, aangesproken, toegeschreeuwd. „Alle registers werden opengetrokken.”

Het hardste kabaal komt niet van het kabinet, maar van Duivesteijns eigen partijleiding. „Dat is een woedende Samsom die tegenover je zit en waar de stoom aan alle kanten uit komt. Hij heeft zich persoonlijk gecommitteerd aan dat hele pakket uit het regeerakkoord. Als iemand dan blootlegt dat het toch een verkeerd pakket is, ja, dat is heel pijnlijk.”

Belletje vanuit de VVD-bankjes

Ook oppositieleden herkennen de greep van afspraken die hun partijen in de Tweede Kamer sluiten. „Formeel ben je daar niet aan gebonden”, zegt Tof Thissen, oud-senator (2004-15) en fractievoorzitter (2007-2015) van GroenLinks. „Maar informeel word je wel geacht je daaraan te houden. Doe je dat niet, dan krijg je te maken met majeure politieke druk.”

Thissen ondervond die druk zelf toen hij in 2012 debatteerde over de verhoging van de AOW-leeftijd. Aan die wijziging zaten manco’s, zag hij meteen. Dit plan kon zijn fractie niet steunen, vertelde hij de andere senatoren. Maar er was een politiek probleem: de handtekening van Jolande Sap, de fractieleider in de Tweede Kamer, stond al onder het Lenteakkoord, inclusief AOW-aanpassing. „Toen ging er een belletje vanuit de VVD-bankjes naar Mark Harbers in de Tweede Kamer. Harbers belde met Sap. En die ging mij weer bellen: ‘Je moet moet wel akkoord gaan met dat AOW-voorstel.’”

Het is een kromme afweging: hoe harder je je verzet, hoe meer je de eigen partij in de problemen kunt brengen. Thissen kan er nog kwaad om worden. „Je wilt geen spelbreker zijn, maar je bént eigenlijk ook helemaal geen spelbreker. Het gaat om de kwaliteit van wetgeving!”

Was je als senaatsfractie aangeschoven bij het overleg van je eigen partij, zegt Tineke Strik, dan kon je op tijd je zegje doen. Een compensatieregeling voor gedupeerden hier, een uitruil met de coalitie daar. „Maar Sap had het akkoord al gesloten. Dan staat je betrouwbaarheid op het spel.”

Als het goed is, luisteren bewindspersonen en Kamerleden die een wet indienden naar hun critici in de senaat. In het beste geval doen ze iets met die kritiek. Maar vaak hebben de toezeggingen die ze doen hun eigen kwalen. Zoals bij de Donorwet, waar een belangrijk deel van de wet níet in de wet staat.

Want toen D66-Kamerlid Pia Dijkstra, indiener van de Donorwet, in 2017 merkte dat haar voorstel leek te sneuvelen in de senaat, deed ze een belangrijke toezegging. Nabestaanden, beloofde Dijkstra, blijven altijd het laatste woord houden over de orgaandonatie van overledenen. Dat haalde de angel uit de kritiek: 38 senatoren stemmen voor, 36 tegen. Alleen stond die toezegging enkel in een brief aan de Eerste Kamer, níet in de wet zelf. Daarmee veranderde de geest van de wet, maar niet de letter: die mag de senaat niet amenderen.

Hoeveel is zo’n toezegging dan waard? „Als puntje bij paaltje komt en een zaak aan de rechter wordt voorgelegd, heeft die de wet in de hand. En daar staat die toezegging niet”, zegt Broekers-Knol – die om die reden tegenstemde.

Wetten vol gaten

Ministers hebben een eigen kunstgreep om hun wetten te redden. De Eerste Kamer kan hun wetten niet meer veranderen, maar ministers kunnen op aandrang van de senaat wel de wet ‘repareren’: met een ‘reparatiewet’ die gelijktijdig met het voorstel in werking treedt. Zo’n reparatiewet voorkomt dat de hele wet door de senaat wordt verworpen: er wordt immers aan de zorgen tegemoet gekomen. Zo kreeg Ivo Opstelten (Veiligheid en Justitie, VVD) in 2012 de Politiewet door de Eerste Kamer: de samenvoeging van alle regionale politiekorpsen in één Nationale Politie. En Sander Dekker (staatssecretaris voor Media, ook VVD) in 2016 zijn Mediawet, die de publieke omroep ingrijpend hervormt: minder amusement, meer macht voor de NPO.

„Een gedrocht”, noemt Strik de Mediawet met al zijn reparaties. „Eens maar nooit meer”, zegt Broekers-Knol. „Dat kon staatsrechtelijk écht niet.” De Politiewet? „Een gók.”

Juist door de reparaties die de senaat afdwong, is de minister te machtig geworden over de politie en de korpschef niet machtig genoeg, schrijft een evaluatiecommissie later. Huidig Justitie-minister Ferdinand Grapperhaus (CDA) heeft de korpschef alsnog meer bevoegdheden gegeven.

Wetten vol gaten, zien de senatoren. „Als de Eerste Kamer echt zijn rug recht zou houden, zou die op zo’n moment zeggen: nee, het is niet genoeg”, zegt André Postema, vertrekkend PvdA-senator.

Hoe kunnen wetten waartegen zoveel bezwaren bestaan de eindstreep halen? Dat, zeggen de senatoren, is wegens het Grotere Belang.

„Als een wet belangrijk is voor het kabinet, doet dat hier ook iets met de verbonden coalitiepartijen”, zegt scheidend ChristenUnie-fractievoorzitter Roel Kuiper. „Dan kijk je met extra welwillendheid.”

„Iedereen weet dat de verkiezings- en coalitieprogramma’s hier de doorslag geven”, zegt afzwaaiend D66-fractieleider Hans Engels.

„Is een wet niet zo mooi”, zegt VVD-fractievoorzitter Annemarie Jorritsma, „dan maak je een politieke afweging”.

Daardoor denken ministers zich veel te kunnen veroorloven. Strik: „Je ziet die houding bij ministers als we kritisch zijn: ‘Neem het nou maar aan, dan repareren we het daarna wel.’”

Er zijn uitzonderingen. En, in het geval van Ankie Broekers-Knol, is er altijd nog de voorzitter. „God, wat heb ik van dat mens gehouden”, zegt Tof Thissen. „Zij was nou echt kritisch.”

Het was Broekers-Knol die ministers Bruins (Medische Zorg) en Dekker (nu Rechtsbescherming), mede-VVD’ers, kort hield. Zij hoopten in de nieuwe senaat een grotere kans te hebben hun wetten erdoor heen te krijgen en vroegen medewerking van Broekers-Knol om wetten daarom later op de agenda te zetten. Dat weigerde ze. Dekker belde haar op over de wet die Holland Casino moest privatiseren. „Ankie”, zei hij volgens Broekers-Knol, „ik denk dat ik geen meerderheid heb, ik ga vragen om aanhouding.” Broekers-Knol: „Ik zei: ‘één ding, Sander, niet datzelfde gelazer als bij die Mediawet.’ Toen zei hij: ‘Nee, nee, nee, nee.’” Haar strenge opstelling had effect: Bruins en Dekker trokken hun wetten in.

Schooljuffrouwmentaliteit

Dat de coalitie het straks met nog minder zetels in de Eerste Kamer moet stellen, is „heel gezond”, denkt Broekers-Knol. „Het kabinet moet veel harder zijn best doen. Het is een schooljuffrouwmentaliteit misschien, maar luister eens: als je op achterstand begint met iets, moet je harder werken, meer je best doen, meer zorgen dat het écht helemaal goed in elkaar zit en betere contra-argumenten hebben dan wanneer je een meerderheid hebt.”

Strik: „De senaat leeft op als er een minderheid is. Je gaat er meer toe doen. Dat is leuk voor de oppositie, maar ook goed voor de democratie.”

Thissen heeft zijn twijfels. Een coalitie die de oppositie nodig heeft? „Dat heeft het gevaar in zich dat je als oppositiepartij ook wordt ingekapseld en dat het in de eerste plaats gaat om de boel overeind houden en niet om de kwaliteit van de wetten.”

Over het bestaansrecht van hun instituut twijfelen ze niet, de senatoren. Maar wat je ook van hen verwacht, zegt Ankie Broekers-Knol, de oplossing moet toch van de wetgevers komen, parlement en kabinet. „Dat is mijn oproep: waarom komen ze potverdorie niet meteen met een wet waarvan we allemaal zeggen: dingetje hier, dingetje hier, maar het zit goed in elkaar.”

Een versie van dit artikel verscheen ook in NRC Handelsblad van 8 juni 2019

https://www.nrc.nl/nieuws/2019/06/07/wie-is-er-bang-voor-de-senaat-a3963035?utm_source=SIM&utm_medium=email&utm_campaign=Vandaag&utm_content=&utm_term=20190609